도시가 확산되는 원인

 

 도시의 인구가 증가함에 따라 도시의 영역도 점차 커집니다. 이를 도시확산이라고 합니다.

 

 

 그러나 도시 면적만 확장되고 도시 밀도가 성장하지 않는 것은 다양한 관점에서 쟁점화될 수 있습니다. 이는 외곽으로 기업 및 인구가 이동하면서 도시 중심지에 쇠퇴한 지역이 발생할 수 있고 도시영역이 확장되면서 도시 외곽이 파괴되는 동시에 세금으로 관리되어야 하는 인프라의 양도 늘어나기 때문입니다.

 

 정책의 관점에서 도시확장을 보여주는 신도시개발, 도시 내부의 밀도확산을 위한 재개발 및 용적률 규제 완화는 이와 관련된 이슈로 빈번하게 쟁점화됩니다. 이번 글에서는 언급한 쟁점과 관련될 수 있는 도시확산과 관련된 도시경제 이론을 살펴보겠습니다.

 

<도시가 확산되는 원인>

 

무엇이 도시확산을 유발할까요?

 

 저밀도로 토지를 활용하는 것은 고밀도에 비해 더 많은 토지를 소비함을 의미합니다. 층별 동일 면적을 건축한다면 2층 주택보다 5층 아파트가 더 많은 면적의 주택을 얻게 됩니다. 반대로 5층 아파트는 2층 아파트보다 평당 토지면적이 넓습니다. 사람들은 토지를 더 많이 소비하는 것을 일반적으로 선호합니다.

 

 반면에 토지가격은 일반적으로 저밀도의 토지가 저렴합니다. 이는 고밀도로 활용되는 토지가 도시 중심에 가까이 위치하고, 저밀도로 활용되는 토지가 도시 외곽에 위치하기 때문입니다.

 그렇다면 사람들은 소득 증대로 토지를 추가로 소비하기 위해 혹은 같은 가격에 더 쾌적한 환경에 거주하기 위해 저밀도 주택지로 이주할 수 있습니다.

 

 도시확산의 또 다른 유발요인은 통행비용의 감소입니다. 대중교통의 효율성이 증대되거나 관련 기술이 발달해 도시 중심지까지의 이동시간이나 비용이 단축된다면 사람들은 교외로 이주할 수 있습니다. 이에 따라 도시확산으로 알려진 저밀도 개발이 발생합니다.

 

 

 한국의 수도권에는 앞에 제시한 이론을 어떻게 적용해 볼 수 있을까요?

 

 수도권 중심지에 거주하던 사람들이 소득 증대 및 저축으로 수도권 신도시로 이주해 가는 것을 볼 때 유사한 이주 현상이 일어난다고 볼 수 있습니다. 다만 한국은 대규모 택지개발로 주택을 공급하고 사람들이 아파트를 선호하기 때문에 저밀도로 공급한다고 생각하기 어렵습니다만 도시 차원의 밀도를 고려할 때는 저밀도에 가까운 것으로 보입니다. 또한 아파트라는 주택형태는 고밀도의 불편함을 주차장, 옥외정원으로 일부 해결합니다.

 

 대중교통의 발달이 교외 이주를 유발하는 현상도 보입니다. GTX 등 광역교통망 계획으로 서울에서 수도권으로 인구가 이동하고 있습니다. 이는 GTX를 이용하여 서울로 출퇴근하는 시간을 사람들이 수용할 수 있는 범위로 보기 때문입니다.

 

 이 경우 소득이나 자산이 원하는 주택을 감당할 수 있게 되는 시점에 서울 내 혼잡한 지역에 거주하던 사람이 수도권의 쾌적한 지역으로 이주할 수 있습니다. 여기서 주택 유형이 저밀도 형태는 다세대, 다가구주택에서 고밀도 형태인 아파트로 변형될 수 있으나 주택 유형의 밀도와 그 도시의 밀도는 다른 기준임을 기억해야 현상을 관찰하는 데 혼란스럽지 않습니다.

 

 

 저밀도 지역으로 사람들의 이주를 촉진하기 위한 정부나 지자체 정책들이 존재합니다. 다양한 정책 중에 몇 가지를 소개해보겠습니다.

 

 우선 혼잡의 외부효과에 대한 세금을 부과합니다. 도로에서 이용차량이 가장 붐비는 시간을 첨두시간이라고 합니다. 첨두시간의 거리나 고속도로를 이용하는 사람들은 도로가 붐비기 때문에 길이 막혀서 다른 운전자들의 운전 속도를 낮추는 외부효과를 유발합니다.

 

 정책입안자들은 운전자가 유발하는 혼잡비용에 대해 도로 이용료 등으로 세금 납부를 요구할 수 있습니다. 그러나 도로 이용료를 낮추거나 받지 않는 등 해당 교통비용을 과소평가한다면 사람들은 도시 중심부에서 먼 장소로 이주하여 통근하게 될 수 있습니다.

 

 

 또 다른 정책은 주택담보대출 지원입니다. 주택담보대출에 대한 이자를 정부가 지원한다면 사람들은 교외의 주택을 새로 구입할 때 소비되는 총 비용이 감소하게 됩니다. 이러한 보조(subsidy)는 시세차익을 남겨서 자산을 증식하는 데에도 도움이 될 겁니다. 주택과 토지는 보완재이기 때문에 주택담보대출 지원은 부지규모를 증가시키고, 밀도를 감소시킵니다.

 

 요즘 미분양 등 주택공급에 어려움이 예상되는 시점에 정부가 주택 구입과 관련된 규제 완화를 꺼낸 것도 이와 같은 맥락에서 생각해 볼 수 있습니다.

 

 다음으로 저밀도 지역으로 이주 촉진을 위해 정부 및 지자체는 도시 외곽의 기반시설 가격을 과소 책정할 수 있습니다.

 

 

 일반적으로 도시개발 과정에 필요한 도로 등 기반시설 비용은 도시개발자가 부담하게 요구합니다. 개발부담금 등이 이에 해당합니다. 여기서 개발부담금이란 토지의 형질이 변할 때 부과되는 세금입니다. 예를 들어 농지를 대지(건축할 수 있는 부지)로 개발했다면 이에 대한 세금을 부과하는 것입니다.

 

 그 대상이 하나의 용지가 아니라 하나의 도시가 된다면 도시개발에 수반되는 도로건설, 학교 및 관청 등의 건설이나 토지구획 등에 필요한 비용을 도시개발자에게 요구할 수 있습니다. 그러나 도시 외곽 개발에 수반되는 비용이나 부담금을 개발업자가 완벽히 부담하지 않게 한다면 토지공급가격이 낮아져 도시 외곽으로의 이주가 활성화될 수 있습니다.

 

 마지막으로 용도지역제(zoning)를 이야기해 보겠습니다. 미국의 경우 지방자치시는 최소부지규모를 설정하기 위해 용도지역제를 이용하고 이는 저소득 가구들의 이주를 배제하게 됩니다. 그리고 저소득 가구 이주의 배제는 소득이 증가하여 더 쾌적한 주거지로 이동하고자 하는 사람들의 이주를 촉진합니다.

 

 한국은 이와 같은 현상이 일어난다고 명확히 말하기는 어렵지만 신도시의 구조가 서울에 비해 저층 주거와 고층 주거가 명확히 구분되어 있음을 고려할 때 일부 유사한 현상이 발생하는 것으로 보입니다.