용도지역제의 정당성과 효과

 

 용도지역제는 지방정부가 토지의 이용유형을 상업용, 공업용, 주거용 등으로 구별하여 토지 이용을 규제하는 것을 뜻합니다.

 

용도지역제의 정당성과 효과

 

 한국에서는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 근거하여 용도지역제가 이뤄지고 있으며 각 토지에는 토지 용도가 지정되어 있습니다. 한국의 용도지역은 도시지역, 관리지역, 농림지역, 자연환경 보전지역으로 나누어집니다. 그리고 도시지역은 주거지역, 상업지역, 공업지역, 녹지지역으로 구분되며, 각 지역 내에 건축할 수 있는 용적률 및 건폐율의 구분에 따라 1종, 2종, 3종으로 세부적인 구분이 있습니다.

 

 

 토지 가격은 토지 용도에 크게 영향받는데 이는 해당 토지에 건축물을 얼마만큼 지을 수 있는지를 결정하기 때문입니다. 예를 들어 토지가 도시계획 변경으로 일반상업지역에서 중심상업지역으로 종 상향이 되면 토지의 가격은 상승합니다.

 

 이것은 각 토지가 개인의 사유재산이라는 관점에서 보면 공공이 개인의 재산권을 침해하는 것으로 생각할 수도 있습니다. 개인 재산을 공법에 근거하여 원하는 만큼 건축물을 짓지 못하도록 관리하는 것입니다.

 

 

 정부 및 지자체는 도시계획으로 도시의 밀도 및 용도를 제한하는데, 공공이 사유재산을 관리 및 조정할 수 있는 명분은 무엇을까요?

 

 미국의 대부분의 주(state)는 토지 이용을 통제할 권한을 가지고 있으며, 이러한 권한을 주는 입법은 1926년 미 상무성에 의해 개발된 표준주용도지역제허용법(Standard State Zoning Enable Act)에 따라 유형화되었습니다.

 

 이 법은 용도지역제가 공공보건, 안전, 후생을 촉진한다면 지방정부가 경찰 권한을 합법적으로 행사하는 것으로 간주합니다. 이후에도 용도지역제는 개인이 지방정부를 고소하고 연방법원이 합헌성에 대해 심의하는 등 60년 이상의 입법 결정에 따른 결과물입니다. 이러한 법원의 결정과정 속에서 용도지역제의 합헌성에 대한 세 가지 기준이 확립되었습니다. 이 기준은 ‘실체적 적정과정’, ‘동일한 보호’, ‘적절한 보상’입니다.

 

 이에 대한 내용을 간단히 살펴보면, ‘실체적 적정과정’은 용도지역제의 설정이 합리적인 방법을 사용하여 합법적인 공공의 목적을 위해 실행되어야 한다는 것입니다. 즉 절차의 정당성에 가까운 개념입니다.

 

 ‘동일한 보호’는 용도지역제가 일부 사람들을 다른 사람들과 차별하지 않고 동일하게 보호하는 조항이 되어야 함을 의미합니다. 그리고 ‘적절한 보상’은 사유지가 공적인 사용을 위해 수용되어야 한다면 적절한 보상이 필요함을 의미합니다.

 

 한국의 도시계획과 관련된 공법들은 헌법 제37조 2항에 근거하며, 그 내용은 아래와 같습니다.

 “국민의 자유와 권리는 국가안전보장·질서유지 또는 공공복지를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다.”

 

 또한 미국과 유사하게 적합성의 원칙(목적과 수단이 정당함), 필요성의 원칙(최소침해의 원칙), 법익의 균형 원칙(공익과 사익의 균형)이 요구됩니다.

 

 

그렇다면 지방정부가 용도지역제를 시행하는 것은 어떤 효과를 발생하기 위함일까요?

 

 우선 용도지역제는 오염원을 주거지역으로부터 격리 및 배제하는 목적으로 이용될 수 있습니다. 이는 경제학적 관점으로 보면 도시 내 발생하는 외부효과를 최소화하여 비효율을 최소화하는 역할을 합니다.

 

 지금의 산업단지들은 환경 기준에 따라 오염원을 다수 발산하지 않습니다. 그렇지만 일반적으로 산업기업들이 소음, 먼지, 진동 등을 발산할 여지가 존재하고 이는 거주지에 인근할 경우 부(-)의 외부효과를 발생시킵니다. 용도지역제를 활용하여 주거지역과 공업지역을 분리하고 이에 공원, 도로, 상업지역 등을 완충물로 놓는다면 공장지역에 발생하는 부의 외부효과를 최소화할 수 있습니다.

 

 용도지역제는 오염세 납부와 결합하여 사용될 수 있습니다. 여기서 오염세는 오염발생자들에게 세금을 부과하는 것을 말합니다. 예를 들어 기업이 주거지역에 가까이 공장을 입지한다면 추가적인 세금을 납부하게 할 수 있습니다. 오염세는 추가적인 규제로 개발금액에 내재화시킬 수도 있습니다.

 다른 예시로 상업지역에 소매상이 들어서면 교통량이 증가하여 이는 주차난, 교통혼잡, 소음 등의 외부효과를 발생시킵니다. 이 경우 주차장을 개설 등을 건축 시 요구하고 교통혼잡에 대한 비용을 별도 세금으로 부과할 수 있습니다. 또한 개발자가 기반시설을 토지 및 건축, 인프라 형태로 제공하는 방법이 있습니다.

 

 다음으로 용도지역제는 지방정부의 재정을 흑자로 만드는 역할을 합니다. 지방정부의 흑자는 해당 지역 내 토지 이용자들이 납부하는 세금이 이들에게 제공되는 공공서비스의 비용보다 많다는 의미입니다.

 예를 들어 지방정부가 환경오염 개선을 위해 큰 예산을 쓰고 있다면 기업에 배출하는 오염원에 대한 환경세를 부과하여 세금 수입을 확장하고 기업이 오염원 배출을 억제하게 하여 재정 지출을 감소하게 할 수 있습니다. 또한 부과되는 세금에 비해 요구되는 공공서비스가 적은 납부자들이 일부 존재하는데, 이들로 인한 재정 흑자는 소음, 오염과 같은 부정적인 외부효과를 상쇄하는 데 이용되거나 새로운 기업을 유치하는데 이용될 수 있습니다.

 

 반면에 기업이나 거주자가 공공서비스에 얻는 것보다 세금을 적게 내면 재정적자가 발생합니다. 거주자의 지방세액은 주택의 가치에 크게 좌우되지만, 공공안전이나 지방 공공서비스의 이용은 가구 수가 아닌 사람 수에 좌우됩니다.

 

 재정적자의 가능성을 줄이는 용도지역 설정 방법의 하나는 최소 부지면적을 설정하는 것입니다. 부지는 클수록 시장가치가 높아서 최소 부지면적 제한은 주택 가격을 높이는 역할을 합니다.

 

 최소부지 용도지역제는 재정적 목적 외에도 주거 공간과 연관된 외부효과를 부지 내로 내재화함에 있습니다. 부지 규모가 클수록 주택 간에 여유 공간이 넓어지는데 이는 거주자뿐 아니라 이웃에게도 높은 효용을 가져옵니다. 그런데도 이에 대한 대가는 아무도 지불하지 않게 되어 비효율을 초래하게 됩니다. 따라서 사전에 최소부지 용도지역제로 부지면적을 규제한다면 사회적 비효율에 일부 대응할 수 있습니다.

 

 마지막으로 용도지역제의 다른 역할은 도시 내 공지(open space)를 공급함에 있습니다. 지방정부는 공원구역 지정과 개발제한구역 설정을 통해 공지를 공급합니다.

 

 다만 용도지역제로 공지를 지정하는 것은 경제적 관점에서는 비효율성을 초래할 수 있습니다. 도시개발 과정에서 공개공지 등의 지정은 토지공급에 대한 비용을 개발자들이 지불하게 합니다. 따라서 정책입안자들이 공지를 과도하게 지정할 수 있습니다. 또한 용도지역제 설정에 따른 보상을 지주에게 제공하지 않는다면 도시 내 거주민의 관점에서 공터의 한계 비용은 영(0)이 됩니다.